Ett farväl till vapen

I april 1992 anlände Thomas Neff, en forskningsfilial vid MIT:s centrum för internationella studier, till Moskva och presenterade sig vid Rysslands utrikesministerium utan någon tid. Han gick fram till vakten vid dörren och överlämnade sitt pass och visitkortet till en hög tjänsteman vid ministeriet, som han hade träffat förra hösten i Washington, D.C. Minuter senare stod Neff på tjänstemannens kontor. Bara månader efter Sovjetunionens upplösning kunde man göra affärer i Ryssland på det sättet.

Neff var i Moskva för att driva ett förslag som effektivt skulle förvandla ryska vapen till amerikansk elektricitet. Tanken var att USA skulle köpa en del av Rysslands vapenklassade höganrikade uran (HEU), reginerat som låganrikat uran (LEU), för användning som bränsle i amerikanska kärnreaktorer. Det var inget regeringsinitiativ utan ett kommersiellt förslag som var utformat för att betala för sig självt – det var därför han trodde att det kunde fungera.

Neff kom på idén hösten 1991, och kort efter att ha föreslagit den för amerikanska och sovjetiska tjänstemän och vetenskapsmän, publicerade han en artikel i New York Times som han hoppades skulle föranleda nödvändiga åtgärder. Det gjorde det inte. Istället skulle han ägna flera år åt att noggrant ge råd åt båda sidor, dela information, locka fram affären, skriva hundratals PM. Vid ett tillfälle blev han tillsagd att byta typsnitt, eftersom alla som såg hans anteckningar ligga på ett skrivbord skulle känna igen dem. Han knuffade tyst i vissa fall och gav punktpunkter för Rysslands atomenergiminister att inkludera i ett brev till det amerikanska utrikesdepartementet. I andra fall var han frispråkig och skrev artiklar för tidskriften Vapenkontroll idag att kritisera USA:s politiska och affärsmässiga beslut som hotade att spåra ur affären.

Hans ihållande arbete med det 20-åriga avtalet höll det framåt, och det som kom att kallas Megatons to Megawatts-programmet gav honom Leo Szilard Award for Physics in the Public Interest 1997. Förra hösten, affärens sista leverans av uran från St Petersburg drog i hamn i Baltimore. Från 1995 till 2013 levererades cirka 15 000 ton LEU, utspädd från 500 metriska ton HEU; det var tillräckligt med material för att göra bränsle för att driva hela USA i ungefär två år.

Ryssarna tjänade i gengäld 17 miljarder dollar och befriade världen från motsvarande 20 000 kärnstridsspetsar.

Det har förvisso varit ett av de mer framgångsrika icke-spridningsavtalen i historien när det gäller omfattningen av material det har hanterats med [och] mängden kärnvapenekvivalenter som det gjorde sig av med, säger Jeffrey Hughes, senior rådgivare till USA:s energiminister Ernest Moniz, HM '11. Hughes, som arbetade på affären som rådgivare i det amerikanska energidepartementet med start 1994, tillägger att programmet också fungerade som en livlina för Rysslands kärnkraftsindustri, och betalade ut löner i en tid då den sönderfallande regeringens budget var osäker och vissa fruktade att Rysslands kärnkraftsarbetare skulle bli skurkaktiga bara för att ställa mat på bordet. Vid den tiden, säger han, var intäkterna i princip budgeten för Rysslands atomenergiministerium.

Under Megaton till Megawatt-programmets livslängd gav ryskt uran nästan hälften av bränslet som användes i amerikanska kärnreaktorer, som levererar en femtedel av den elkraft som förbrukas i USA. Men handeln hände nästan inte.

En idé är född
Det osannolika samarbetet började rulla när Neff, expert på kärnbränslemarknader och tidigare chef för International Energy Studies Program vid MIT, bjöds in till ett möte i oktober 1991 för att diskutera USA-sovjetiskt samarbete om kärnvapenminskning. (START I-fördraget, som kräver bilaterala minskningar av strategiska kärnstridsspetsar, hade precis undertecknats i juli.)

När han lyssnade på några av diskussionerna trodde Neff att amerikanerna och sovjeterna pratade förbi varandra. Medan de tekniska personerna på båda sidor pratade om att tagga, försegla och spåra vapnen till kontrollera att de skyddade dem, undrade han, hur ska du egentligen göra det?

Samtidigt, säger han, var sovjeterna desperata efter pengar: Vad jag hörde var 'Hej, vi är i konkurs, vi har inga pengar, vi har alla dessa vapen och vi vet inte vad vi ska göra.' Neffs op. -ed skulle publiceras om bara några dagar, och nu var hans chans att prata med den andra sidan. Under en paus i mötet gick han fram till chefen för det sovjetiska kärnvapenprogrammet, Viktor Mikhaylov, och planterade sin idé om att sälja vapenmaterialet till USA, vilket kunde lösa både nedrustningen och kontantproblemen på en gång. Mikhaylov frågade hur mycket han kunde sälja. Neff visste inte hur mycket HEU ryssarna hade men gjorde en gissning, baserat på hans allmänna uppfattning om USA:s lager. Femhundra ton, svarade han. Till sin förvåning sa Mikhaylov att han trodde att han kunde göra det.

Naysayers fanns i överflöd på båda sidor. Neff stötte på amerikanska beslutsfattare som skulle säga Varför skulle du hjälpa dem? De är fienden . Och medan den ryske presidenten Boris Jeltsin var redo att bli vän med USA, trodde några ryska ingenjörer och politiker att deras kärnvapenarsenal var deras arv och inte borde demonteras och säljas till en före detta rival, säger Anton Khlopkov, chef för Centre for Energy och Security Studies, en Moskva-baserad tankesmedja.

När Neff inte hittade några personer på den amerikanska sidan, hjälpte han Mikhaylov att skriva ett brev till det amerikanska utrikesdepartementet som föreslog bytet – som, från en högt uppsatt rysk tjänsteman, skulle tvinga USA att svara. När brevet kom fick Neff ett telefonsamtal: Vet du den där galna idén? Tja, vi fick det här brevet... Neff sa, Åh, verkligen? och affären gick framåt.

Då hade Sovjetunionen upplösts; det tog till 1993 att få ett regering-till-regering-avtal undertecknat, och ytterligare ett år för regeringarnas kommersiella agenter att underteckna ett kontrakt som skulle genomföra det. Brister i kontraktet som specificerar prissättning, årliga kvantiteter som ska skickas och betalningsplanen – för att inte tala om komplikationer med handelsrestriktioner, lagstiftning och tekniska problem – skulle plåga Neff i flera år när han arbetade för att hålla affären rättvis mot Ryssland trots kraven av USA:s inrikespolitik. Han gjorde minst 20 resor till fd Sovjetunionen medan han höll på med andra projekt vid MIT, där få människor ens visste om det stora icke-spridningsavtal som han skötte om.

Att behålla jobb i Ryssland
Att engagera Rysslands kärnvapenanläggningar för att blanda ner HEU visade sig vara en del av avtalets slutliga framgång. Den vanliga urananrikningsprocessen ökar koncentrationen av isotopen U-235 från 0,7 procent i naturligt uran för att skapa låganrikat eller högt anrikat uran; Sovjetisk vapenklassad HEU innehåller cirka 90 procent U-235. Neffs stora idé var att omvänd den processen, genom att blanda HEU med lätt anrikat uran för att få kommersiell, reaktorklassad LEU (cirka 5 procent U-235). Att vända på processen skulle också innebära att ryska anläggningar byggda för att tillverka kärnvapen nu skulle förstöra dem.

Thomas Neff poserade framför det sovjetiska utrikesministeriet i december 1991, bara en vecka innan U.S.S.R. bröts upp.

Medan Neff förespråkade att ryssarna skulle späda ut sin HEU till LEU, föreslog han ett alternativ i sin kommentar: att be Ryssland att blanda materialet halvvägs, till en koncentration som skulle göra det säkert att transportera men svårt att använda för vapen, och sedan avsluta konverteringen i USA. Vissa amerikanska kommersiella företag föreslog också att de skulle köpa materialet av vapenkvalitet och själva skicka det till USA. Men dessa tillvägagångssätt kunde inte ha bibehållit jobb i Ryssland, säger Mikhail Aboimov, riskchef och chef för affärsglobaliseringen på Tenex, Rysslands exportör av kärnmaterial och dess kommersiella agent för genomförandet av HEU-avtalet.

Genom att lägga stora beställningar på ryska fabriker för att blanda ner HEU bevarades de ryska jobben, säger Aboimov, som hjälpte till att hantera affären på Tenex med början 1995. Han säger att ryssarna var tvungna att skapa tekniken för att göra marknadsklar LEU från HEU, och sedan skala upp produktion från 10 ton per år till 30. Det räddade verkligen vår industri, säger han. Det kom också runt det faktum att ryssarna aldrig skulle vilja ge utlänningar tillgång till deras HEU eller avslöja dess exakta sammansättning, vilket var hemligstämplade uppgifter.

Dessutom insåg Neff att människorna i Rysslands kärnvapenprogram var nyckeln till att förhindra att vapenklassat uran hamnade i fel händer, ett perspektiv som hade oroat många i amerikanska regeringskretsar sedan det sovjetiska systemets kollaps. Han hade besökt labben och sett att sovjetiska arbetare var lika etiska och hängivna som de i USA, säger han; i själva verket var de den mest disciplinerade delen av Sovjetunionen. Att lägga pengar i det historiskt effektiva systemet för att betala löner medan den ryska statskassan var trasig skulle hindra dessa människor från att frestas att sälja sitt kärnmaterial någon annanstans – som till Iran eller Nordkorea – för pengar för att köpa mjölk till sina barn.

Saker och ting blir komplicerade
Att utforma affären i ekonomiska termer gjorde den attraktiv för båda sidor. Men den planterade också några landminor.

Tekniken i 1994 års kontrakt innebar att U.S. Enrichment Corporation (USEC), som fungerade som amerikansk handelsagent för affären, inte skickade hela betalningen till Ryssland omedelbart. Två komponenter spelar in i värdet av LEU: uranhalten och arbetet med anrikning. Enligt denna överenskommelse skulle Ryssland betalas omedelbart endast för sina anrikningstjänster – eller i det här fallet, avanrikningstjänster, som representerade ungefär två tredjedelar av värdet av LEU. Värdet på uranhalten, som beräknades från mängden naturligt uran som behövs för att göra LEU genom den vanliga anrikningsprocessen, representerade den andra tredjedelen. Att se till att ryssarna fick kompensation för den delen visade sig vara en stor huvudvärk.

Innan LEU-avtalet inleddes skulle amerikanska kärnreaktoroperatörer skicka naturligt uran till USEC för att anrikas. USEC skulle skicka tillbaka den LEU som den hade producerat av det uranet. När Megatons till Megawatts kom igång började USEC skicka sina kunder rysk LEU istället, så det naturliga uranet som skickades av kraftverk – som kan ha brutits i Kanada eller Australien – hopade sig hos USEC.

Enligt amerikansk lag måste ursprunget för uranet i LEU som levererades till USEC:s kunder matcha ursprunget för uranet de hade skickat. Så USEC bytte dessa ursprung och märkte uranet i rysk LEU som, säg, kanadensiskt, medan uranet som ett verktyg hade skickat till USEC blev ryskt. Det innebar att högen med naturligt uran vid USEC:s dörr nu tillhörde Ryssland.

Det kan ha verkat rättvist att betala Ryssland för det lagrade uranet, som i värde var likvärdigt med uranhalten i den ryska LEU. Men USEC gjorde anspråk på kontroll över uranet, och enligt avtalet behövde det bara betala när det sålde eller använde materialet. USA:s handelsrestriktioner gjorde det omöjligt att sälja ryskt uran i USA. Och USEC, som var i färd med att privatisera och därmed i huvudsak konkurrera med Ryssland som LEU-leverantör, valde att inte använda materialet. Ryssarna – som desperat behövde pengarna – var med rätta bekymrade över att de bara tjänade två tredjedelar av vad de ursprungligen lovades.

Även om LEU-sändningar stördes flera gånger på grund av utebliven betalning, utarbetade Aboimov och hans kollegor på Tenex många lagliga men, som han uttrycker det, kreativa lösningar för att få LEU att komma till USA; de visste att deras företags rykte berodde på att upprätthålla leveransschemat även när de inte fick betalt för uraninnehållet.

Samtidigt hjälpte Neff till att utarbeta lagstiftning som, som ett villkor för USEC:s privatisering, tvingade USEC att köpa det lagrade naturliga uranet i samband med ryska LEU-leveranser 1995 och 1996. Lagstiftningen åsidosatte även handelsrestriktioner, vilket gjorde det möjligt för Ryssland att gradvis börja sälja sitt naturliga uran i Förenta staterna.

Sommaren 1998 hade bolagen skickat ytterligare 11 000 ton naturligt uran till USEC, som blev Rysslands. Men Tenex kunde inte slutföra kontrakt med potentiella köpare för det. Och USEC använde det inte – eller betalade för det. Så det ryska ministeriet för atomenergi stoppade LEU-sändningar till USA, och den september informerade Jeltsin president Bill Clinton vid ett toppmöte i Moskva att han skulle tillkännage misslyckandet med HEU-avtalet. Förblindad uppmanade Clinton Jeltsin att vänta lite och uttryckte förtroende för att de kunde nå en överenskommelse.

Krisen löstes genom ytterligare lagstiftning som Neff hjälpte till att initiera: i oktober 1998 anslog kongressen 325 miljoner dollar för att köpa det uran som lagrats 1997 och 1998 så länge Tenex gick med på att hitta andra köpare för det mesta av det naturliga uran som hör ihop med framtida transporter.

Neffs MIT-kollega Moniz, då USA:s undersekreterare för energi, agerade snabbt för att hjälpa Tenex att uppfylla det villkoret genom att framgångsrikt förmedla kontraktsförhandlingarna mellan Tenex och en handfull västerländska kommersiella företag som skulle köpa det ryska naturliga uranet. Förhandlingarna avslutades lagom. På tröskeln till förestående NATO-anfall mot Jugoslavien i mars 1999 – strejker som skulle anstränga förbindelserna mellan USA och Ryssland – undertecknade alla parter kontrakten.

En produkt för sin tid
Trots dessa otaliga utmaningar var Neff alltid fast besluten att agera. Man föreslår inte bara en idé, säger han att han insåg. Du går och gör något åt ​​det. Han jobbar på en bok som kommer att beskriva dramer av såpoperaproportioner som verkade hänga med i affären vid varje tur.

DOE:s Hughes säger att medan båda sidor hade verkliga incitament för att få affären att hända, var Neff den ihållande katalysatorn. Han var ungefär som företagets Sherlock Holmes, säger Hughes. Han hade sin egen oberoende ställning, sina egna informationskällor, sin egen motiverade analys som han skulle föra till de återvändsgränder som skulle uppstå på vägen. Många människor som var part i att försöka få detta att hända i regeringen skulle välkomna hans insikter och råd. Även de som inte behövde inventera det.

Ryssarna också lärde sig att lita på Neff som han föreslog potentiella lösningar när den amerikanska regeringens process saktade ner saker och ting. Khlopkov säger att medan de två ländernas kärnkraftsindustrier var de viktigaste drivkrafterna för affären, var Neffs vision och problemlösningsförmåga avgörande. Det här var en unik situation när en intellektuell kunde designa ett så stort projekt, säger Khlopkov. Neff övertalade effektivt båda sidor att detta inte bara var en idé, utan en idé som kunde fungera.

Anton Khlopkov från Moskva-baserade centrumet för energi- och säkerhetsstudier deltog i ceremonin som markerade den sista leveransen av LEU från St. Petersburg i november 2013.

En anledning till att det fungerade är att till skillnad från traditionell vapenkontroll, som kräver likvärdiga åtgärder som att minska samma antal stridsspetsar på varje sida, gav den kommersiella affären varje sida något den verkligen behövde: pengar till Ryssland och elkraft till USA. Regeringar tenderar att argumentera på politisk basis, snarare än på ekonomisk grund, säger Neff. Men för att få saker gjorda måste du hitta ekvationen som säger: Tja, vi kommer att byta ut den här saken du är intresserad av mot den här andra saken vi är intresserade av.

Det tillvägagångssättet bidrog också till att avväpna Ukraina, som efter Sovjetunionens upplösning plötsligt befann sig med den tredje största kärnvapenarsenalen i världen. Ryssarna bad Neff att arbeta på ett förslag som skulle förse Ukraina med bränsle till sina sovjettillverkade kärnreaktorer om de lämnade tillbaka strategiska kärnstridsspetsar till Ryssland, vilket skulle undvika att lägga till ytterligare en kärnvapennation till världens räkning. Den där gick bra, säger Neff.

Även om Aboimov, Khlopkov och Neff alla är överens om att det ligger i både Rysslands och USA:s bästa intresse att fortsätta samarbeta, säger Neff att Megatons till Megawatts var en unik produkt för sin tid. I oredan efter Sovjetunionens finansiella och politiska sammanbrott kunde ryska regeringstjänstemän agera okonventionellt och självständigt, utan att vara bundna av långsamma amerikanska intriger mellan myndigheter eller de lika komplexa politiska processerna i dagens ryska federation. Då Mikhaylov, den ryska atomenergiministern, kunde – i själva verket tvingad – gå ut och finansiera sitt vapenprogram på alla sätt han kunde. Och Neff, en akademiker som dök upp på det ryska utrikesdepartementet med inget annat än sitt pass och ett visitkort, kunde – och gjorde – uppnå resultat.

Dölj