211service.com
En plan B för klimatavtal
FN-förhandlingar går ingenstans, och utsläppen av växthusgaser ökar i höjden. Det är dags att gå vidare. 12 juni 2014
2007, precis innan han tog emot Nobelpriset på uppdrag av FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar (IPCC), förklarade Rajendra Pachauri, organisationens ledare, att världen håller på att få ont om tid för att förhindra katastrofal global uppvärmning. Om det inte finns någon åtgärd före 2012 är det för sent, sa Pachauri New York Times . Vad vi gör under de kommande två eller tre åren kommer att avgöra vår framtid. Detta är det avgörande ögonblicket.
I april släppte IPCC en efterlängtad rapport som bedömer hur långt vi har kommit sedan Pachauris skarpa uttalande. Nyheten var dyster. Det har ännu inte funnits några tecken på den globala handling som Pachauri och andra desperat hade sökt. 2007 krävde IPCC att utsläppen skulle plana ut till 2015, men världen släpper ut växthusgaser snabbare än någonsin. Även nu förblir Pachauri och några andra IPCC-ledare offentligt optimistiska och säger att det fortfarande är möjligt att undvika katastrofala klimatförändringar om vi agerar mycket snart. Men fördjupa dig i själva IPCC-rapporten och du kommer att hitta en mycket mindre hoppfull bild.
Den här berättelsen var en del av vårt julinummer 2014
- Se resten av frågan
- Prenumerera
Vad rapporten överlag visar är att det enda sättet du kommer att stoppa klimatförändringarna är genom att anta att regeringar kommer att göra en hel rad heroiska ansträngningar, säger David Victor , chef för Laboratory on International Law and Regulation vid University of California i San Diego och en av huvudförfattarna till rapporten. Till exempel, om vi ska uppfylla FN:s mål att begränsa ökningen av världens medeltemperatur till 2 °C över förindustriella nivåer, alla nyckelteknologier – vind, sol, kärnkraft, kraftverk som fångar upp och lagrar koldioxid, och så på – måste skalas upp snabbt, även om vissa inte har växt alls och kolavskiljning vid kraftverk ännu inte har tagits i bruk kommersiellt. Rapporten säger att världens regeringar också omedelbart måste gå med på bindande och effektiv klimatpolitik – även om massiva ansträngningar under de senaste två decennierna har misslyckats med att få fram några sådana avtal.
Att uppnå konsensus bland nästan 200 länder är en utmaning för klimatpolitiken, men det är inte nödvändigtvis den viktigaste. Ett annat problem är FN:s fokus på utsläppsgränser.
Saker granskade
Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change Working Group III Bidrag till den mellanstatliga panelen för klimatförändringens femte utvärderingsrapport
Mycket publicitet gavs till det faktum att IPCC säger att det är möjligt att begränsa uppvärmningen, säger man Robert Stavins , chef för Harvard Environmental Economics Program och även en viktig IPCC-författare. Men situationen är inte så rosa som den har karaktäriserats, säger han. När du introducerar politisk verklighet, då talar du om att [2 °C] inte är genomförbart.
Rapporten föreslår oavsiktligt en annan slutsats: efter mer än två decennier av FN:s klimatavtalsprocess, som länge ansetts vara vår bästa chans att få regeringar att agera mot den globala uppvärmningen, är det dags för ett nytt tillvägagångssätt. Även om det finns många anledningar till att utsläppen har fortsatt att öka, är en uppenbar en helt enkelt att FN:s syn på klimatförändringar – som innebär att man samlar representanter från nästan 200 länder och försöker ta fram fördrag som formulerar globala, bindande gränser för växthusgaser – är t fungerar. Den nya IPCC-rapporten i sig noterar att regeringar i allt högre grad vänder sig till forum utanför FN för att göra framsteg.
Utom kontroll
FN blev seriöst involverat i att ta itu med klimatförändringarna 1988, när det skapade IPCC, en organisation med uppgift att utvärdera vetenskapen om klimatförändringar och lägga grunden för klimatfördrag. IPCC producerar omfattande rapporter vart sjätte år eller så; rapporten i april var en del av organisationens femte sådan bedömning. En organisation utformad för att faktiskt producera klimatpolitik kom senare, 1994, när FN upprättade ramkonventionen om klimatförändringar, som lade grundregler för internationellt klimatpolitiskt samarbete och satte det vaga men ändå ambitiösa målet att stabilisera växthusgaserna på en nivå som skulle förhindra farliga antropogena (människan-inducerade) störningar i klimatsystemet.
Det mest kända avtalet som hittills kommit fram är Kyotoprotokollet, ett fördrag från 1997 som fastställde bindande utsläppsgränser för vissa industriländer och inrättade en mekanism för att finansiera utsläppsminskande projekt i fattiga länder. Kyoto gick ut 2012 och har ännu inte ersatts. Den nya IPCC-rapporten avslutar det uppenbara och konstaterar att Kyoto åstadkom väldigt lite – den ekonomiska kollapsen i Östeuropa efter Sovjetunionens fall gjorde mer för att minska utsläppen, enligt Victor. Sedan Kyoto har FN:s handlingar till stor del varit symboliska; ett exempel är de icke-bindande utsläppsmålen som kom fram från ett möte i Köpenhamn 2009. Målet med ett globalt, allomfattande fördrag blir ständigt förkastat. Det senaste mötet, i Warszawa, slutade med att nationer lovade att de skulle komma med ett universellt avtal i Paris nästa år. Håll inte andan.
Att uppnå konsensus bland nästan 200 länder är en utmaning för FN om klimatpolitik, men det är inte nödvändigtvis den viktigaste. Ett annat problem är FN:s fokus så här långt på specifika utsläppsgränser. Regeringar vet inte hur mycket det kommer att kosta att följa dessa gränser, eftersom det ofta är oklart hur mycket koldioxidsnål teknik kommer att kosta att implementera. Klimatförhandlare vill inte binda sina regeringar till ett fördrag vars ekonomiska effekter är oförutsägbara.
Dessutom är inte varje regering kapabel att genomdriva sådana regler. Även länder med betydande reglerande befogenheter skulle kämpa för att övervaka och kontrollera sina totala koldioxidutsläpp. Som ett exempel satte USA nyligen aggressiva bränsleekonomiska standarder för bilar. Dessa skulle kunna minska utsläppen, men de totala utsläppen beror i slutändan på hur mycket folk kör.
En mycket effektivare strategi för att minska koldioxidutsläppen skulle vara att uppmuntra internationellt samarbete kring investeringar i ny, renare energiteknik och att skapa incitament för sådana investeringar. Men istället har FN besatt av att sätta specifika bindande utsläppsgränser för växthusgaser.
Föränderligt klimat
Det finns inget enkelt alternativ till FN-processen. Men för att ha en chans att bli antagen och få genomslag måste den internationella klimatpolitiken troligen börja med mindre grupper av länder och fokusera på enskilda branscher eller ekonomiska sektorer. Den här typen av politik kommer inte att räcka för att stabilisera nivåerna av växthusgaser på egen hand, men de kan bromsa den globala uppvärmningen på kort sikt. Och samarbeten mellan länder kan lägga en grund för mer ambitiös politik när kostnaderna för koldioxidsnål teknik minskar.
USA och Kina, som har råd att spendera pengar på FoU- och demonstrationsprojekt för ny energiteknik, måste fördubbla sina ansträngningar. Ett viktigt investeringsområde är teknik för att fånga upp koldioxid från fossilbränslekraftverk och permanent lagra den. Kolavskiljning och lagring har inte visats någonstans i stor skala, men IPCC säger att utan det skulle kostnaden för att stabilisera nivåerna av växthusgaser fördubblas. Åtminstone för vissa nyckelteknologier sker FoU-samarbeten nu: USA och Kina samarbetar om avancerade kärnkraftverk som kan vara billigare och säkrare. Den sortens samarbete kan fungera som modell för framtida projekt.
Till och med en handfull länder, som USA, Kina, Indien och EU-medlemmar, kan ha stor inverkan. Tio länder står för nästan 70 procent av världens totala utsläpp. Om Kina, världens största utsläppare, skulle vidta åtgärder för att minska utsläppen (och det börjar delvis minska föroreningarna), skulle det troligen kunna påverka andra länder – särskilt dess viktigaste handelspartner – att genomföra tekniska förändringar.
Samtidigt kan stora, rika länder hjälpa fattiga länder att anta grönare politik som ett sätt att skörda omedelbara hälsofördelar. IPCC-rapporten noterar till exempel att ett konsortium av länder arbetar med att hitta sätt att främja användningen av renare spisar i fattiga länder. Konventionella kaminer som används i sådana länder avger sot, vilket orsakar andningsproblem och värmer upp atmosfären genom att absorbera solljus. Att minska sotutsläppen skulle ha en omedelbar inverkan på uppvärmningen, eftersom sot – till skillnad från koldioxid, som finns kvar i atmosfären i århundraden – försvinner snabbt efter att utsläppen upphör.
Åtgärder som dessa behöver inte ersätta FN-processen – de kan lätt hända tillsammans med den. Men diplomater kanske vill lägga mindre tid på FN-samtal som inte gör framsteg och mer på mindre ansträngningar som kan. Framöver bör FN fokusera på saker som de gör bra. Det kanske inte är ett bra forum för att hasha ut universella överenskommelser som påverkar varje ekonomi i världen, men när länder skapar nya avtal kan FN verifiera att de uppfyller sina skyldigheter.
Att helt enkelt investera i teknik och upprätta en del av politiken kommer inte att begränsa uppvärmningen till två grader. IPCC-rapporten tyder på att det redan är för sent för det. Men till skillnad från FN:s strategi kan dessa ansträngningar åtminstone göra påtagliga framsteg. FN:s tillvägagångssätt fungerar inte. Det är dags att inse det och gå vidare.